CommentaarDe crux ligt bij de uitvoering

Het Rijk legt de lat hoog. Een goede omgevingskwaliteit is bestempeld tot Nationaal Belang. Ook op lokaal niveau zijn de ambities prachtig verwoord. Maar het blijft akelig stil als de vraag klinkt: hoe kun je een vergunning weigeren als hij niet zorgt voor een ‘goede omgevingskwaliteit’?  


'Opvallen in positieve zin' is een van de tien gouden regels die de gemeente Haarlemmermeer gebruikt om het gat tussen visie en planregels te dichten.

We zijn er niet met theoretische bespiegelingen over het belang van een aantrekkelijke, goed ingerichte en doelmatige leefomgeving. De crux ligt bij de uitvoering. Hoe garandeer je dat de vaak wat vage omgevingsvisies vertaald worden in processen, procedures en eisen die ook bij vergunningen, bij toezicht en bij handhaving worden gehanteerd? Welke instrumenten heeft de overheid om te bevorderen dat investeringen inderdaad leiden tot een betere omgevingskwaliteit?  

De wet heeft nog twee andere hoofddoelen: een veilige en een gezonde leefomgeving. In deze sectoren kost het ook moeite om van middelvoorschriften te komen naar doelvoorschriften. Maar Europese en Nationale regelaars kunnen hier bogen op lange ervaring. Al van oudsher normeren zij met streef- en grenswaarden de milieu- en gezondheidskwaliteit. Het maakt deze beleidsvelden concreter dan het abstractere begrip omgevingskwaliteit.  

Fundamenteel andere regels en gedrag
Een centrale gedachte van de Omgevingswet is ‘integrale afweging’ op grond van het ‘ja, mits’ principe. Je kan dat ook anders zeggen: het accent ligt op de ambitieuze doelstellingen, de normen en regels zijn minder belangrijk. Niet langer ligt de nadruk op het voorkomen van wat onaanvaardbaar is; in deze wet draait het om bevorderen van wat gewenst is. Om het omarmen van initiatieven uit de samenleving in plaats van ze met achterdocht te bekijken.  

De Omgevingswet vraagt fundamenteel andere regels dan de oude Wet op de ruimtelijke Ordening en de Wabo. De nieuwe wet veronderstelt een grotere verantwoordelijkheid voor de publieke zaak, ook van (private) investeerders; dat ambtenaren hun gedrag aanpassen; om samenhangen in de besluitvorming en de beoordeling van initiatieven. Niet simpel afvinken van alle deelaspecten. De wet vraagt om flexibeler regels, en om uiterste transparantie bij het afwegen van alle belangen.  

Wat te doen?
Hoe moet je dat doen? Niemand die het weet. De rijksoverheid blijft erg stil. Het rijk heeft zelf evenmin gezorgd dat aantasting van het Nationaal Belang van Omgevingskwaliteit gestraft kan worden met een sanctie. En gemeenten is weliswaar een zorgplicht opgelegd voor diezelfde kwaliteit, maar juridisch afrekenen als ze hun plicht aan hun laars lappen zal uitermate moeilijk worden. 
In het ‘Schetsboek voor een omgevingsplan op kwaliteit’ beschreven we dat de flexibele, open doelvoorschriften in het omgevingsplan het best vergezeld kunnen gaan van strak geformuleerde procesregels. Wie zich bij een rechter niet meer kan beroepen op rechtszekerheid biedende normen, moet er tenminste zeker van zijn dat zijn belangen in het proces volwaardig en bewijsbaar zijn gewogen. Een nadere uitwerking van dat proces staat in de Handreiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit.

Gouden regels
De gemeente Haarlemmermeer oefent samen met de kwaliteitsorganisatie Mooi Noord-Holland, hoe de kwaliteitsambities uit de omgevingsvisie te vertalen in het omgevingsplan. Zij dichten het gat tussen visie en planregels door een beleidsnota van omgevingskwaliteit op te stellen plus tien gouden regels te benoemen, die bij alle beoordelingen ook juridisch bindend zijn. ‘Opvallen mag alleen in positieve zin’, is zo’n regel. En ‘Mensen in de omgeving hebben een rol’.
Haarlemmermeer is een voorbeeld van een gemeente die het revolutionaire karakter van ‘sturen op omgevingskwaliteit’ innovatief vormgeeft, en Mooi Noord-Holland is één van de weinige organisaties of adviesbureaus die gemeenten daarin ondersteunt. De meeste gemeenten zijn daar nog helemaal niet mee bezig.
Dat is niet onbegrijpelijk. Het is al moeilijk genoeg om de Omgevingswet ‘beleidsneutraal’ in te voeren. Om te voldoen aan het nieuwe Digitaal Stelsel (DSO), om verordeningen aan te passen aan de nieuwe wet en om gewoontes te veranderen. Maar ook om de taal te begrijpen die schuilgaat achter ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Wat betekent ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’, wat houdt een ‘bruidsschat’ in en wat is precies het juridische verschil tussen ‘inrichting’ en ‘activiteit’? Juristen en communicatie-experts ontfermen zich nu over de invoering van de Omgevingswet; de beleidsinhoudelijken komen er meestal niet aan te pas.  

Ooit revolutionair
Als een rimpelloze, beleidsneutrale invoering van de Omgevingswet bijna een decennium op zich laat wachten - de eerste contouren van de wet verschenen in 2012 - dan is het de vraag of het ooit nog wat wordt met de revolutionaire beloftes ervan. De rijksoverheid moet dringend de gemeenten de helpende hand bieden, om het instrumentarium en de proceskwaliteit voor goede omgevingskwaliteit optimaal te ontwikkelen.

Flip ten Cate | November | 2021
Aanmelden voor de nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit kan via: https://www.ruimtelijkekwaliteit.nl/aanmelden-nieuwsbrief